การอุดหนุนที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย : กรณีศึกษาการอุดหนุนผ่านการเคหะแห่งชาติ

Abstract

การอุดหนุนจากภาครัฐมีส่วนสำคัญในการช่วยให้ผู้มีรายได้น้อยสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะและมีความมั่นคงในการอยู่อาศัย โดยรัฐได้ให้การอุดหนุนผ่านการเคหะแห่งชาติซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการจัดหาที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยมากว่า 3 ทศวรรษ แต่ขาดการบันทึกและศึกษาบทเรียนในช่วงที่ผ่านมา ดังนั้น การศึกษานี้จึงมีวัตถุประสงค์ในการศึกษาพัฒนาการของการอุดหนุนที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยผ่านการเคหะฯ และศึกษาข้อดี/ข้อจำกัดของการอุดหนุนแต่ละรูปแบบ โดยใช้วิธีการวิจัยเอกสารในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตั้งแต่ฉบับที่ 3 (2515-2519) จนถึงฉบับที่ 9 (2545-2549) รวมทั้งสัมภาษณ์ผู้ที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นประโยชน์แก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้ใช้เพื่อประกอบการดำเนินงานต่อไป ผลการศึกษา สรุปได้ดังนี้ การอุดหนุนที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยผ่านการเคหะฯ มี 3 รูปแบบหลัก คือ รูปแบบที่ 1 รัฐให้การอุดหนุนต้นทุนในส่วนของค่าสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ เป็นรูปแบบปกติที่เกิดจากการศึกษาและนำเสนอขออนุมัติวงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลโดยการเคหะฯเอง มีการใช้ต่อเนื่องตั้งแต่แผนฯฉบับที่ 5-8 ส่วนรูปแบบที่ 2 รัฐกำหนดจำนวนหน่วยและวงเงินอุดหนุนต่อหน่วยให้การเคหะฯไปดำเนินการ เป็นนโยบายเฉพาะกิจรัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดให้การเคหะฯไปดำเนินการ มีการนำมาใช้ 2 ครั้ง คือแผนฯฉบับที่ 3 ในสมัยรัฐบาล หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช และแผนฯฉบับบที่ 9 ในรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เพื่อเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ และเป็นนโยบายประชานิยม สำหรับรูปแบบที่ 3 รัฐกำหนดวงเงินให้มาก้อนหนึ่งให้การเคหะฯ สร้างให้ได้จำนวนหน่วยมากที่สุด เป็นแนวคิดของรัฐบาล พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ได้ถูกนำมาใช้เพียงครั้งเดียวในช่วงแผนฯฉบับที่ 4 ทั้ง 3 รูปแบบมีวิธีการอุดหนุน 3 วิธี คือ 1) การอุดหนุนต้นทุนในส่วนค่าสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ 2) การอุดหนุนดอกเบี้ยโดยการจัดหาแหล่งเงินลงทุนดอกเบี้ยต่ำให้ และ 3) การอุดหนุนโดยการให้เช่าที่ดินของรัฐในราคาถูก โดยแบ่งลักษณะโครงการออกเป็น 2 ประเภท คือ (1) โครงการก่อสร้างใหม่ ให้ประชาชนเช่า หรือ เช่าซื้อ ซึ่งมีการดำเนินการในทุกช่วงแผน (2) โครงการปรับปรุงชุมชนแออัดมีในช่วงแผนฯฉบับที่ 4-8 กลุ่มรายได้ที่ได้รับการอุดหนุนมี 3 กลุ่มรายได้ คือ กลุ่มรายได้ต่ำกว่า ก.มีในช่วงแผนฯฉบับที่ 4-8 กลุ่มรายได้ ก.มีในทุกช่วงแผน กลุ่มรายได้ ข.มีเฉพาะแผนฯฉบับที่ 3 และ 4 เท่านั้น โดยบางช่วงแผนจะมีสัดส่วนการอุดหนุนแตกต่างกัน ระหว่างโครงการที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพมหานคร/ปริมณฑลกับโครงการในภูมิภาคข้อดี/ข้อจำกัดของการอุดหนุนแต่ละรูปแบบ พบว่า รูปแบบที่ 1 เป็นกระบวนการดำเนินงานปกติ จึงง่ายต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติและสามารถวางแผนในระยะยาวได้ แต่รัฐบาลจะไม่ได้รับความนิยมเพิ่มขึ้น เนื่องจากดูเสมือนเป็นงานปกติของการเคหะฯ รูปแบบที่ 2 เป็นนโยบายประชานิยม ส่งผลให้ผู้ได้รับประโยชน์มีจำนวนมาก ส่งผลให้คะแนนนิยมของรัฐบาลเพิ่มขึ้น แต่เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลและ/หรือมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายตัดการอุดหนุนทันทีก็ส่งผลให้การเคหะฯ ไม่สามารถดำเนินการต่อได้และต้องรับภาระทั้งด้านการเงินและการดำเนินงานอย่างมากในเวลาต่อมา ส่วนรูปแบบที่ 3 เป็นรูปแบบที่เปิดโอกาสให้การเคหะฯได้ใช้องค์ความรู้ด้านการพัฒนาที่อยู่อาศัยอย่างเต็มที่ จากผลการศึกษา ผู้วิจัยเสนอให้การเคหะฯแยกการดำเนินงานระหว่างโครงการตามภารกิจหลัก กับโครงการตามนโยบายเฉพาะของรัฐบาล เพื่อให้การเคหะฯสามารถดำเนินงานและพัฒนางานตามภารกิจหลักได้อย่างต่อเนื่อง ส่วนโครงการตามนโยบายเฉพาะของรัฐบาล การเคหะฯต้องศึกษาหาวิธีการลดความเสี่ยงที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล เพื่อให้เกิดผลลบน้อยที่สุด