มาตรการทางกฏหมายในการควบคุมการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

Abstract

ระบบการเช่ามีข้อดีในประการที่จะช่วยผ่อนคลายปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินหรือมีแต่ไม่เพียงพอ แต่ภายใต้ระบบการเช่ามักจะมีการเอารัดเอาเปรียบ และพิพาทกันระหว่างเจ้าของที่ดินและผู้เช่า ซึ่งจะนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งและความยากจนในชนบท เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางการเกษตรและความเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งส่งผลกระทบถึงสังคมและความมั่นคงของประเทศ การแก้ไขปัญหาการเช่าในแต่ละประเทศล้วนแตกต่างกันไป ซึ่งอาจจัดได้เป็น 3 วิธีคือ การยกเลิกระบบการเช่า การปฏิรูประบบการเช่า การปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างผู้เช่าและเจ้าของที่ดิน โดยใช้มาตรการควบคุมการเช่าเป็นเครื่องมือ ซึ่งเป็นวิธีการที่เป็นไปได้มากกว่าการเปลี่ยนโดยวิธีอื่น ซึ่งมักจะมีผลไปในทางจำกัดสิทธิในการถือครองที่ดิน และประเทศไทยได้เลือกใช้วิธีนี้เช่นกันนับแต่ พ.ศ. 2493 เป็นต้นมา แต่ปรากฏว่ายังมีปัญหาความไม่เป็นธรรมเกิดขึ้นอยู่ ฐานะทางเศรษฐกิจของเกษตรกรผู้เช่าก็มิได้ดีขึ้น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงมุ่งที่จะศึกษาเกี่ยวกับกฎหมายและข้อเท็จจริงในเรื่องการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยศึกษาในประการสำคัญดังนี้คือ ภาวะการณ์ถือครองและการเช่าที่ดิน ปัญหาและผลกระทบจากภาวะดังกล่าว แนวความคิดในการควบคุมการเช่าและมาตรการที่ใช้อยู่ในประเทศไทย เนื่องจากปัจจุบันประเทศไทยได้ใช้พระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 เป็นกฎหมายพิเศษเพื่อควบคุมการเช่า ฉะนั้นในการเขียนวิทยานิพนธ์นี้จึงได้วิเคราะห์พระราชบัญญัติดังกล่าวนี้เป็นสำคัญ และเทียบเคียงกับหลักการทั่วๆ ไปที่ใช้อยู่ในประเทศต่างๆ ส่วนข้อเท็จจริงและทางปฏิบัติได้ศึกษาจากตำรากฎหมาย เอกสารราชการ บทความ และสอบถามจากผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้อง ซึ่งพบว่าภาวะการณ์ถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรของประเทศไทยอยู่ในลักษณะที่ไม่เหมาะสม มีเกษตรกรเป็นผู้เช่าเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะในบริเวณแหล่งเกษตรกรรม และผู้เช่าต้องประสบปัญหาในเรื่องค่าเช่า ความมั่นคงในการเช่า สภาพที่ดินขาดการปรับปรุง และปัญหาการพิพาทระหว่างเจ้าของที่ดินและผู้เช่า ตลอดไปจนถึงการใช้สิทธิตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 มีหลักการที่จะคุ้มครองผู้เช่าอยู่แล้ว แต่ยังมีข้อบกพร่องอยู่บางประการซึ่งทำให้การควบคุมการเช่าเป็นไปอย่างไม่เหมาะสม และไม่สามารถสร้างความเป็นธรรมขึ้นในระบบการเช่าได้อย่างเต็มที่ นอกจากนี้ด้านองค์กรดำเนินการก็ยังมีข้อบกพร่องหรือจุดอ่อนบางประการที่ทำให้การควบคุมขาดประสิทธิภาพ ประกอบกับสัญญาเช่าไม่จำเป็นต้องมีหลักฐานเป็นหนังสือ จึงไม่เอื้ออำนวยต่อการบังคับใช้กฎหมาย ด้วยเหตุดังกล่าวการบรรลุผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมายจึงเป็นไปได้ยาก จึงสมควรแก้ไขพร้อมทั้งสร้างมาตรการอื่นๆ เพื่อเสริมมาตรการควบคุมการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และขณะเดียวกันรัฐควรพัฒนาภาคอุตสาหกรรมและบริการเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงอันเป็นผลจากการใช้มาตรการควบคุมการเช่า และที่สำคัญรัฐต้องถือว่าการแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เป็นนโยบายสำคัญและต้องกำหนดเป้าหมายในการดำเนินการตามมาตรการดังกล่าวอย่างแน่ชัดด้วย