การวิเคราะห์โครงสร้างหลักทางกฎหมายการบริหารงานบุคคล ของข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย

Abstract

มหาวิทยาลัยควรจะเป็นสถาบันการศึกษาที่มีความเป็นอิสระในการบริหารงาน โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับงานทางด้านวิชาการ รัฐจึงได้กำหนดนโยบายไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้มหาวิทยาลัยดำเนินกิจการของตนเองได้โดยอิสระภายในขอบเขตที่กฎหมายบัญญัติ มหาวิทยาลัยต่างๆ จึงได้มีกฎหมายพิเศษของตนออกมารองรับ ทำให้การบริหารและการดำเนินงานตามภารกิจหลักของมหาวิยาลัย 4 ประการ คือ การสอน การวิจัย การบริการทางวิชาการแก่สังคม และการทะนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม เป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายของมหาวิทยาลัย อันเป็นลักษณะพิเศษและเฉพาะที่แตกต่างจาการดำเนินงานของส่วนราชการอื่นๆ ของรัฐ จากข้อเท็จจริงโดยพฤตินัยและนิตินัย จึงทำให้รูปแบบการบริหารงานในมหาวิทยาลัยเป็นไปในลักษณะขององค์กรกระจายอำนาจ ซึ่งเป็นการกระจายอำนาจตามกิจกรรม จากโครงสร้างทางกฎหมายและระบบการบริหารงานในมหาวิทยาลัยดังกล่าวทำให้ดูมีความสับสน ในความรู้สึกของคนทั่วไปที่ไม่เข้าในระบบมหาวิทยาลัย ส่วนการบริหารงานบุคคลในมหาวิทยาลัยนั้น เนื่องจากลักษณะงานของมหาวิทยาลัย ที่มีความแตกต่างจากงานราชการอื่นๆ ของรัฐ ฉะนั้นในการดำเนินงานเกี่ยวกับการบบริหารงานบุคคลในมหาวิทยาลัย รัฐจึงได้ให้อิสระด้วย โดยให้แยกการบริหารงานดังกล่าวออกจากองค์กรกลางการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) และให้จัดตั้งองค์กรกลางการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยขึ้นต่างหาก ดำเนินการในรูปคณะกรรมการ เรียกว่าคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย (ก.ม.) โดยให้อำนาจการบริหารงานบุคคลเป็นขององค์กรกลาง งานวิจัยนี้จึงมุ่งที่จะศึกษาถึงโครงสร้างหลักทางกฎหมายการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ว่าเป็นอย่างไร มีความเหมาะสมกับระบบการบริหารงานมหาวิทยาลัยหรือไม่เป็นไปตามหลักการบริหารงานบุคคลหรือไม่ จากการศึกษาพบว่ากฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยที่ใช้เป็นกฎหมายแม่บทนั้น มีเพียง 5 มาตรา โดยให้ไปกำหนดรายละเอียดต่างๆ ไว้ในกฎทบวง ซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรอง และกฎทบวงที่ออกมาก็ไม่ได้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้อราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยให้ครอบคลุมทุกเรื่อง กลับให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน กฎ ก.พ. และระเบียบที่ออกตามความในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้โดยอนุโลม การนำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้กับข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย โดยอนุโลมนั้น ย่อมจะขัดกับหลักการบริหารงาน และการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัย โดยหลักและข้อเท็จจริงกฎหมายที่บัญญัติขึ้นเพื่อใช้สำหรับระบบข้าราชการประเภทหนึ่งย่อมจะเหมาะสมและใช้ได้ผลกับข้าราชการประเภทนั้นเท่านั้น แต่จะไม่เหมาะสมกับระบบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ฉะนั้นการนำกฎหมายดังกล่าวมาใช้กับข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย จึงไม่เหมาะสมกับระบบการบริหารงานมหาวิทยาลัย นอกจากนี้เมื่อพิจารณาตามศักดิ์ของกฎหมายแล้วจะเห็นว่ากฎทบวงมีศักดิ์ด้อยกว่าพระราชบัญญัติของมหาวิทยาลัย การบริหารงานบุคคลในส่วนที่ได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติของมหาวิทยาลัยต่างๆ ที่แตกต่างไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎทบวง จึงมักมีปัญหาในการใช้เกิดขึ้นตามมาด้วย ควรจะได้พิจารณาแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยดังกล่าวให้เหมาะสม โดยตราเป็นพระราชบัญญัติให้มีข้อความครอบคลุมการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ให้เป็นไปตามระบบและลักษณะงานของมหาวิทยาลัย และให้มีสำนักงานเลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย เพื่อเป็นแหล่งกลางการบริหารงานบุคคลข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยดังกล่าว ก็จะทำให้เกิดความคล่องตัวต่อการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัย เอื้อต่อการบริหารงานและการพัฒนาทางวิชาการของมหาวิทยาลัยยิ่งขึ้น ส่วนการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยนั้น เป็นไปตามหลักการบริหารงานบุคคลโดยทั่วไปคือ ยึดถือการบริหารงานตามระบบคุณธรรม